近年來，隨著公眾環(huán)境意識的增強和行政行為相對人法治意識的提高，因環(huán)境行政行為引發(fā)的環(huán)境行政復議與行政訴訟案件數(shù)量呈逐年上升趨勢，對環(huán)保系統(tǒng)的行政復議和行政應訴工作提出了新的要求。2006年12月27日，國家環(huán)保總局出臺了《環(huán)境行政復議與行政應訴辦法》(以下簡稱《辦法》)，以期進一步規(guī)范環(huán)境行政復議與行政應訴，充分發(fā)揮行政復議的內(nèi)部層級監(jiān)督與自我糾錯作用。就如何理解和執(zhí)行《辦法》的相關規(guī)定，國家環(huán)保總局政策法規(guī)司司長楊朝飛接受了本報記者的采訪。

　　記者：近年來，我國環(huán)境行政復議與行政訴訟案件出現(xiàn)了一些新的特點與新的趨勢，主要表現(xiàn)在哪些方面？

　　楊朝飛：行政復議是行政機關內(nèi)部自我審視、自我約束、自行糾錯的重要手段和法律監(jiān)督制度。總體上說，近年來，全國環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境行政復議呈現(xiàn)出案件數(shù)量逐年增多、復議申請理由多樣化、復雜疑難案件增多、新情況新問題增多、群眾要求解決問題的期望值增高、社會關注度增強、案件審理難度不斷加大等特點。

　　據(jù)統(tǒng)計，2000年以來全國環(huán)保系統(tǒng)每年受理的復議案件在200～300件左右。復議案件的數(shù)量增長快、復議申請人逐漸由單個企業(yè)或公民個人轉為多個企業(yè)和公民群體已成為環(huán)境行政復議的一個新趨勢。同時，復議申請內(nèi)容也由單一向多樣化轉變，復議理由也逐漸由對行政處罰具體行政行為不服要求減輕或撤銷處罰決定轉到對環(huán)境行政審批許可行為不服要求撤銷許可決定，或者對地方環(huán)保局不作為不滿意，要求責令其履行環(huán)境監(jiān)管職責等。復議申請人希望解決的問題也多是長期積累或已通過信訪渠道但未能解決的，這在一定程度上提高了對環(huán)保系統(tǒng)行政復議工作的要求。同時，環(huán)境行政訴訟案件也有不斷增加的勢頭。另據(jù)統(tǒng)計，環(huán)保系統(tǒng)每年發(fā)生的環(huán)境行政訴訟案件平均在500～600起左右。

　　記者：目前，在環(huán)境行政復議與行政訴訟日益增多的情況下，環(huán)保部門在處理此類問題時存在哪些不足？

　　楊朝飛：目前，環(huán)保系統(tǒng)行政復議工作主要存在5個方面的不足。一是一些地方環(huán)保部門和領導對行政復議認識不到位，對其重要性和必要性認識不深，自行糾錯的意識不強。二是環(huán)保部門依法行政的能力不足。如受現(xiàn)行環(huán)境立法的局限，環(huán)境依法行政在許多方面缺乏依據(jù)；環(huán)境執(zhí)法人員的數(shù)量不足和執(zhí)法手段的缺失，限制了環(huán)保部門依法行政的效率；有些環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)達不到依法行政的水平。三是《行政復議法》的規(guī)定過于原則，配套行政法規(guī)尚未出臺，有關行政復議的具體程序、新出現(xiàn)的問題如何解決等缺乏明確規(guī)定。四是行政復議和信訪之間法律界限不清，實際工作中難以區(qū)分。五是行政復議能力不足，經(jīng)費保障不力。

　　記者：與以往國家環(huán)保總局有關行政復議的規(guī)范性文件相比，《辦法》在規(guī)定上有哪些變化？就目前的環(huán)境行政行為來說，有哪些環(huán)節(jié)的哪些行政行為易引發(fā)行政復議與行政訴訟？

　　楊朝飛：與環(huán)境行政復議與行政訴訟出現(xiàn)的新形勢不相稱的是環(huán)保部門對環(huán)境行政復議與行政應訴規(guī)定的不足。1999年的《行政復議法》對行政復議的原則、復議范圍、復議申請的提出、行政機關受理與決定程序等都做出了規(guī)定，但其中有些規(guī)定過于原則。國家環(huán)保總局2001年制定了《國家環(huán)境保護總局環(huán)境行政復議工作廉政規(guī)范》及相應的工作程序流程圖，對環(huán)境行政復議工作進行了規(guī)范，主要從廉政建設方面對環(huán)保總局辦理行政復議案件進行規(guī)范，但規(guī)定相對簡單，難以適應目前日益復雜的環(huán)境行政復議審查工作需要，對原有規(guī)范性文件進行相應的修改、完善顯得尤為必要。

　　《辦法》主要是根據(jù)《行政復議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，細化了環(huán)保系統(tǒng)各級環(huán)保部門辦理行政復議和行政訴訟案件的程序、機關各部門間的協(xié)調(diào)配合機制、復議案件的決定和執(zhí)行程序等。《辦法》不再重復《行政復議法》和《行政訴訟法》規(guī)定的基本原則和規(guī)定等，重點在于強調(diào)環(huán)保部門如何適應環(huán)保工作及構建和諧社會的需要依法辦案。根據(jù)環(huán)境行政復議和行政訴訟實踐，《辦法》新設立了一些新的復議審查機制，以利于全面審查、合理決定，切實保護人民群眾的合法權益，有利于促進環(huán)保工作依法行政，提高執(zhí)法水平。

　　《辦法》第五條詳細規(guī)定了公民、法人或者其他組織可以依法提請行政復議的6個方面內(nèi)容，在這6個方面中如存在適用法律、法規(guī)或規(guī)章不當或者進行行政審批、許可和處罰時存在適用法定程序不當?shù)葐栴}，都容易引發(fā)行政復議與行政訴訟。

　　記者：針對當前環(huán)境行政復議與應訴的特點，《辦法》規(guī)定了哪些新的復議審查機制？

　　楊朝飛：根據(jù)近年來環(huán)保系統(tǒng)在行政復議與行政應訴方面存在的不足，《辦法》規(guī)定了一些新的復議審查機制，如行政復議與行政應訴集體審議制度、現(xiàn)場調(diào)查機制、復議建議制度等。

　　環(huán)境行政復議案件的審查和行政應訴案件涉及面廣，技術性強，與業(yè)務部門的管理職責密切相關，《辦法》第3條規(guī)定:“對重大、復雜的環(huán)境行政復議案件和行政應訴案件實行集體審議制度。集體審議由環(huán)境保護行政主管部門負責人主持，有關業(yè)務機構負責人參加。”

　　建立行政復議與行政應訴集體審議制度，有利于加強環(huán)保部門中負責法規(guī)工作的機構與相關業(yè)務機構的溝通與協(xié)調(diào)。《辦法》同時規(guī)定負責法規(guī)工作的機構與相關業(yè)務機構相互配合的聯(lián)合辦案機制，由負責法規(guī)工作的機構牽頭組織復議案件的調(diào)查和審理工作，同時充分發(fā)揮相關業(yè)務機構在技術與業(yè)務管理工作中的優(yōu)勢，合理分工，依法辦案。
　　《行政復議法》原則上只要求對行政復議案件進行書面審理，鑒于環(huán)境行政復議案件多與污染損害有關，申請人的復議請求(如要求撤銷或變更具體行政行為、履行監(jiān)管職責等)與所要達到的目的(解決污染賠償問題)有時不一致，處理不當極易引發(fā)群體性事件等特點，在辦理案件時，應到復議請求涉及的現(xiàn)場實地察看，到申請人所在地聽取意見，充分了解其復議請求和理由以及所要達到的最終目的。因此，《辦法》規(guī)定了現(xiàn)場調(diào)查機制，要求充分聽取各方意見，緩和已發(fā)生的爭議和矛盾，防止矛盾進一步激化，全面了解案件事實，充分掌握有關情況，促進案件的客觀、公正審理。

　　《辦法》還規(guī)定了復議建議制度，對復議審查中發(fā)現(xiàn)的下級環(huán)保部門存在的問題，有針對性地提出復議建議書，督促其整改，防止其違法、不當行政行為的再次發(fā)生。同時對復議案件集中反映的普遍問題，及時與相關部門溝通、探討，有針對性地提出有關建議，并協(xié)助其完善有關制度，提高依法行政水平。

　　同時，為規(guī)范環(huán)境行政復議法律文書的使用，在國務院法制辦規(guī)范格式的基礎上，《辦法》根據(jù)辦理環(huán)境行政復議案件的實際需要，新增了復議申請口頭筆錄、復議委托書、送達回執(zhí)等11個常用行政復議文書格式，并作為附件發(fā)布施行。這對進一步規(guī)范環(huán)境行政復議行為，提高復議水平，將起到很好的促進作用。

　　記者：各地環(huán)保部門在執(zhí)行《辦法》時，有哪些方面需要加以注意和加深理解的？

　　楊朝飛：為了充分發(fā)揮行政復議的自我糾錯和監(jiān)督的功能，首先，各地各級環(huán)保部門，尤其是環(huán)保部門的主要領導干部，要進一步提高對依法行政的認識，強化勇于自我審視、自我約束、自行糾錯的意識。其次，要建章立制，修改、完善行政復議的具體制度和程序，進一步規(guī)范有關法律文書格式。再次，要研究探索建立行政復議與信訪的銜接和協(xié)作機制，對復議審查中發(fā)現(xiàn)的問題，有針對性地提出復議建議。第四，要積極探索并完善復議審查方式和協(xié)調(diào)解決途徑，加強現(xiàn)場調(diào)查。第五，要加強協(xié)調(diào)，積極探索協(xié)調(diào)結案。第六，要加強復議隊伍建設，提高復議能力和水平。

　　解決當前環(huán)境行政復議與行政訴訟不斷增多的關鍵在于規(guī)范環(huán)境執(zhí)法。在環(huán)境執(zhí)法過程中，各級環(huán)保部門要明確職責，在法律法規(guī)規(guī)定的職權范圍內(nèi)行使執(zhí)法權；法律法規(guī)授權的或者受環(huán)保部門委托履行環(huán)境管理職能的組織，必須在授權或委托的權限范圍內(nèi)行使執(zhí)法權，委托的環(huán)保部門必須加強監(jiān)督，不能委托了事；必須嚴格遵守國家法律法規(guī)規(guī)定的現(xiàn)場監(jiān)督檢查程序、行政處罰程序、行政執(zhí)法監(jiān)督程序和申請強制執(zhí)行等程序；要加強制度建設，進一步規(guī)范執(zhí)法程序和執(zhí)法行為，推動環(huán)境執(zhí)法逐步走上規(guī)范化、程序化、制度化的軌道。

　　為了更有效地發(fā)揮環(huán)境行政復議這一行政機關內(nèi)部層級監(jiān)督和自我糾錯重要途徑的作用，國家環(huán)保總局就環(huán)境行政復議工作也做出4項承諾:一是有錯必糾，對下級環(huán)保部門或者環(huán)保總局自身的具體行政行為依法嚴格審查，決不護短；二是便民高效，明確告知當事人權利，專人接待來訪和接收材料，嚴格按法定時限辦理；三是公開透明，公開審理程序和時限，公開當事人觀點和證據(jù)，公開復議決定和理由；四是廉潔自律，不私自、單獨接待當事人，不接受當事人的送禮和吃請，不接受當事人支付費用的任何考察或者消費活動。

　　依法負有行政復議職能的環(huán)保部門，要按照依法行政的要求，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，以維護群眾合法環(huán)境權益為宗旨，以建立環(huán)境行政監(jiān)督機制為目標，使環(huán)境行政復議真正走上法制化管理的軌道。這是《辦法》實施提出的要求，也是環(huán)保部門履行環(huán)境行政管理職能的需要。（本報記者黃冀軍 步雪琳）

來源：中國環(huán)境報