中國環境報記者王瑋 備受矚目的《大氣污染防治法》修訂工作終于又邁出實質性一步，近日，國務院法制辦公布了《大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）及關于征求意見稿的說明。與2000年施行現行大氣法時不同，如今十幾年過去了，我國的經濟發展取得了非凡的成就，同時環境問題日益凸顯，尤其是近幾年，灰霾引起了全民對環境問題特別是大氣污染問題的高度關注，《大氣污染防治法》修訂進一步提上議事日程。相比現行大氣法，這次的征求意見稿都增加了哪些內容？哪些需要進一步完善？怎么評價征求意見稿？本報為您詳細解讀。

　　法眼觀法

　　重中之重的“重點區域大氣污染聯合防治”

　　與現行大氣法相比，征求意見稿最大變化是新增“重點區域大氣污染聯合防治”和“重污染天氣應對”兩章。

　　征求意見稿提出，國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調區域內大氣污染防治工作。明確環境保護主管部門劃定國家大氣污染防治重點區域，制定區域大氣污染防治規劃。嚴格控制區域內機動車保有量和煤炭消費總量，實行環評會商機制。

　　什么是重點區域？2013年9月，國務院公布的《大氣污染防治行動計劃》提到了“三區十群”概念，包括京津冀、長三角、珠三角區域以及遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關中、甘寧、烏魯木齊城市群等47個城市。

　　當前，大氣區域傳輸性污染越來越明顯，由于各地方的法規、排放標準和管理措施不一致，僅靠各地直接協商，不能從根本上解決協同管理問題。必須從法律層面統一重點區域的控制措施、標準、罰則，才能落實區域聯防聯控要求。新修訂的環保法也明確，國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。

　　天津市環境保護科學研究院環境規劃研究室主任黃浩云說，城市發展水平有差異，通過聯防聯控帶動區域產業結構調整，可使優勢產業和技術通過法律輻射到相應區域。

　　無獨有偶，在今年全國人大環資委大氣污染防治法座談會上，就有北京、上海、浙江、廣西、海南、黑龍江、湖北、湖南、江蘇、寧夏、山東、山西和西藏13個省、自治區、直轄市提出將區域大氣污染聯防聯控寫入法律。

　　河北省環境科學研究院正高級工程師、副院長邢書彬認為，“重點區域大氣污染聯合防治，應在經濟政策、產業布局、能源供應等方面統一規劃、統一標準，污染防治資金的使用應突出區域防治重點，打破省市間條塊分割，建立區域內不同行政區間的經濟補償機制。京津冀區域大氣污染防治的重點在河北省，河北省產業結構調整任重道遠、大氣污染治理投入巨大，應在區域層面制訂合理的經濟政策，加大區域治理資金投入力度。”

　　全社會共同參與的“重污染天氣應對”

　　征求意見稿提出建立重污染天氣預警和應對機制。進行環境空氣質量預報，根據預警等級，實行企業停產、限產，機動車限行，停止工地施工作業，學校停課以及開展影響天氣作業等應急措施。

　　對新增的這一章，邢書彬表示，“當前，京津冀等重點區域的環境空氣質量狀況與標準還有很大差距，短時期內難以達標。尤其是重污染天氣，危害人體健康，對人民群眾的正常生活造成很大影響，公眾反響強烈。在重污染天氣狀況下采取應對措施，有效減緩空氣質量惡化的趨勢、控制空氣污染的程度尤為重要，也是各級政府、管理部門以及企事業單位的責任。修訂草案征求意見稿中提出，建立重污染天氣監測預警體系，由政府制定重污染天氣應急預案，發布重污染天氣預警信息，并及時啟動應急響應，十分必要。”

　　黃浩云認為，這一章為減少不利條件下的污染物排放提供了法律依據，特別是霧霾對呼吸系統影響較大，告知公眾在不利天氣采取自我防護是一個很重要的措施。通過減排可以遏制污染的程度，征求意見稿對公眾的生活行為也提出了要求，像停止露天燒烤、禁燃煙花爆竹等。

　　總體上，黃浩云認為，新增的這兩章反映了當前大氣污染形勢比較嚴峻情況下，可以采取的有效辦法，這是此次征求意見稿很有特色的地方。

　　最高人民法院中國應用法學研究所所長孫佑海在向記者提起這一章時說，“作為沒有辦法的辦法，將重污染天氣應對當做大氣污染防治特別措施來用，心情比較沉重，不希望會發生這樣的情況，但寫這一章還是必要的。”不過同時，他建議第七十三條最后一款不寫更合適。因為如果有人根據符合標準的監測儀器得出數據，發現空氣質量比較糟糕，在微博、微信上發布相關信息，難道要追究法律責任。再有“預警”怎么界定？事情已經發生、開始和剛開始或比較嚴重的時候，界限不好把握，而且發布者還是對環境保護比較重視的，為公眾做點好事，這一規定對公眾參與環保工作的積極性是一種挫傷，公權力處罰這類事情合不合適存疑。

　　與時俱進的“大氣污染防治措施”

　　與現行大氣法單設防治燃煤產生的大氣污染、防治機動車船排放污染，防治廢氣、塵和惡臭污染不同，征求意見稿將其統歸為大氣污染防治措施，在此基礎上，細分為燃煤、工業、車船、揚塵和其他大氣污染防治5節。

　　對于征求意見稿首次提出的煤炭消費總量控制，黃浩云指出，我國能源結構以煤為主，多煤少氣，煤質差異大，高硫分、高灰分的煤因價格較低，生產、生活用量很大，排污量很大，特別是農村地區燒散煤的量越來越大，冬季排放量集中，造成很大污染，因此應當控制煤炭總量，對煤炭質量控制提出要求，對洗選煤提出要求。另外，從源頭控制煤炭消費總量，可以控制城市發展規模，調整產業結構，對區域大氣污染防治起到重要作用。同時，征求意見稿也提出推進清潔能源技術，像電力行業提出采用燃氣標準、近零排放，超潔凈燃燒技術，目前已有試點工作。這些都有助對煤炭合理、清潔使用。

　　“機動車船污染物防治”也是目前大氣污染防治新領域，其在管理機制、制度以及基本政策等方面（如申報登記、排污許可、排污收費等）與傳統大氣污染管理存在明顯不同。

　　征求意見稿還新增揮發性有機物等新的防控對象。專設揚塵污染防治一節，“今后對揚塵控制有了法律依據。”黃浩云認為以上這些變化，都是基于目前源解析的結果。他進一步解釋，源解析本身也是美國解決污染構成問題的重要方法，國內進一步發展，但是前期有很多監測方法、統計方法不太一致，造成源解析工作混亂，后來，對包括信息發布等進行了統一規范。他透露研究機構目前正在開展實時源解析，今后能更客觀評述污染源構成，特別是重污染天氣條件下實施源解析對于分析污染成因有更大作用。此外，將大數據方法引進環保領域，也有助分析污染成因。

　　黃浩云說，“當前企業都在往園區集中，實際上即使園區每個企業濃度排放達標，園區排放總量也達標，整個園區的排放總量也有可能比較大，會影響周邊區域空氣質量。” 黃浩云建議征求意見稿應當將園區也看做一個大的污染源，給園區一個總的指標，這樣會避免污染源向一個區域集中。

　　據了解，不少省市還建議由《大氣污染防治法》對機動車排氣污染防治及揚塵污染防治進行原則性規定，并授權相關部門開展專項立法。

　　關系密切的總量控制與排污許可

　　關系密切的“總量控制”與“排污許可”

　　現行大氣法關于總量控制的內容與“十二五”規劃和《水污染防治法》規定的明顯不同。因此，征求意見稿重新規定了國家對重點大氣污染物排放實行總量控制，國家實行排污許可管理制度。

　　不過，中國政法大學法學院副教授胡靜表示不太贊同總量控制與排污許可各自規定。征求意見稿將排污許可作為實現總量控制的工具較為妥當，根據現行大氣法，不是所有污染源都需要持證排污，只有有總量控制要求的才持證排污。

　　征求意見稿第十五條最后一款規定就要求所有污染源都持證排污。“三同時”驗收之后從事的活動就是主體工程投產使用也就是排污。如果在“三同時”驗收之外還設排污許可，就是對同一行為設立兩次許可。

　　《行政許可法》將許可分為普通許可和特別許可。相應地，排污許可也分為普通排污許可和特別排污許可。從科學角度，任何排污行為都需要消耗和利用環境容量，總量控制的根據來源于環境容量的有限性。從理論上講，任何排污行為都需要實施總量控制，但實施總量控制有成本和技術上的條件。如果沒有成熟和低廉的技術來測量排污指標、計量排污量，實施總量控制就沒有可行性。

　　因此，根據總量控制的可行性，排污行為又劃分為兩類。第一類是實施總量控制的排污行為，這類排放行為需要消耗排污指標；第二類是不實施總量控制的排污行為，這類排污行為實際上也消耗環境容量，但因為沒有實施總量控制，從法律上并不消耗排污指標。

　　因此，排污許可不宜籠統定性，應該分別定性。對于一般的沒有條件實施總量控制的排污行為，實施普通排污許可；對于有條件實施總量控制的排污行為，實施特別排污許可。普通排污許可和總量控制沒有關系，各自獨立；特別排污許可則是貫徹總量控制的工具，二者不可分割。

　　有條件進行總量控制的，如在線監測，成本比較低，技術成熟，經濟上也可行，這種情況下實施總量控制。這樣的排放就不只是普通許可，還有特別許可的問題，顯然需根據環境容量定排污指標，如果維持“三同時”驗收（其實就是普通許可）的話，則需要另外頒發排污許可，這個許可是特許，這樣關系才理得順。

　　據了解，由于現行大氣法規定排污許可證具體辦法由國務院制定，但是一直未出臺。實際工作中很多省市都已經制定并開展了排污許可證管理工作，但是這從法律上來說缺乏明確依據，因此有不少省市呼吁在修訂法律時規定可以授權地方立法對排污許可制度進行規范。據悉，目前《排污許可證管理條例》正在起草中。

　　有待改進的“法律責任”

　　與現行大氣法相比，征求意見稿新增引咎辭職，大大加大了對無證、不按規定排污、揚塵污染等的處罰力度，提出按貨值金額、運行成本罰款，引入強制執行、按日連續處罰等。

　　孫佑海認為，征求意見稿在法律責任方面對實體問題規定不少，基本前款有規定的，后面都有措施。但是法律不只是實體法，還應增加程序性規定，否則效果會大打折扣。他建議增加司法機關對違法如何追究刑事責任的程序性規定。他還提出第八十八條的罰款是否合適，建議罰款200元改為500元以下，還是有個幅度比較好，法律的靈活性還是要考慮的。第九十三條處罰額度太低；第九十九條，建議擴大雙罰制范圍，除了“造成污染事故”的，只要存在主觀故意的違法情形，例如虛假申報、拒絕接受檢查、環評未批先建、偷排等，都應該實行雙罰。

　　邢書彬認為第七十九條關于“不正常使用大氣污染防治設施，或者未經環境保護主管部門批準拆除、閑置大氣污染防治設施的，處1萬元以上10萬元以下罰款”，處罰力度偏小。理由是不足以杜絕“停運設施、偷排偷放”行為。

　　胡靜提出第七十八條第二款排污治理的費用不好確定，不如改為應當繳納多長時間的排污費；第八十一條運行成本是否需要增加時間限制；第八十六條第二款規定不是從污染角度來說的；關于第九十九條罰則，如果相關責任人上一年度沒有收入怎么辦。此外，征求意見稿的說明提到民事責任，但征求意見稿里沒有看到環境污染侵權責任。

　　法當得法

　　排污權交易應入法

　　對于排污權交易制度沒有寫入征求意見稿，胡靜表示有點遺憾，他說大氣領域最適合開展排污權交易，二氧化硫排放是可以監控的，碳是可以監測的，排污量也是可以計量的，火力發電廠重點監控企業都有在線監測，重點排污單位應當實施排污權交易。或者在征求意見稿中只寫二氧化硫交易也可。

　　黃浩云認為，開展排污權交易是發展趨勢，但是在技術角度上，還需要很多科學研究來支持，因為大氣污染防治有特殊性，排污權交易到其他地方會不會影響這一區域的環境空氣質量，還需要很多技術論證，這不像股票交易給誰都不受影響。二氧化碳交易之所以比較成熟，是因為無論它在什么地方排，只要減了就行，與區域沒什么關系，如果是大氣污染物的話，例如從新疆交易到天津，會加重天津的污染，是不是有環境容量接納這些污染物的排放，確實需要很多科學依據。只有做好基礎性工作，才可以模擬、預測交易以后的情況，才能把排污權交易制度用好用活。當然，這項工作還是要往前推動的。

　　據黃浩云介紹，天津2007年前后試行過一陣排污權交易，后來因初始排放權問題、稅收問題、交易辦法等問題擱置了。

　　規定查封扣押的具體情形

　　第二十一條關于查封扣押的規定比新環保法詳細，增加了“可能導致環境執法證據滅失或者隱匿的”。不過實際執行中這一規定還是不好操作。胡靜建議在征求意見稿中列出查封扣押的具體情形，例如在醫院、學校附近超標排放。

　　胡靜進一步解釋，如果環保部門以部門規章等形式出臺查封扣押實施細則，會因為直接關系到被查封扣押人的權利和義務，違反法律保留原則。因為對個人重大人身財產權利的干涉，只有法律才能規定。因此最好在單行法中規定查封扣押的具體情形。

　　《行政強制法》規定，行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為，防止證據損毀，避免危害發生，控制危險擴大的情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民法人或其他組織財產實施暫時性控制的行為。行政強制措施原則上要由法律來設定，否則自由裁量權太大了，不符合法理。

　　作為一種行政強制措施，查封扣押本身就是一種暫時性的限制，這種暫時性的限制和暫時性的控制一定要有緊迫性。法無授權即非法，查封扣押性質上屬于《行政組織法》，不屬于《行政行為法》，鑒于此，胡靜建議提請全國人大法工委對查封扣押情形進行立法解釋。

　　增加環境行政公益訴訟

　　環境公益訴訟包括環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。環境民事公益訴訟主要以解決賠償問題為主。環境行政公益訴訟解決行政機關不作為、濫作為問題。孫佑海認為，規定不相關、沒有利害關系的人可以告政府和部門，對推進環保工作，尤其是督促政府及主管部門抓緊治理大氣污染很有用處，也是社會各界比較關注的事情。正在審議的《行政訴訟法》草案沒有規定提起公益訴訟的機關和組織，新環保法規定了提起訴訟的組織。建議征求意見稿增加一款，法律規定的有關主體在條件具備時可以提起大氣環境保護的環境行政公益訴訟，對《行政訴訟法》草案形成呼吁性規定。如果《行政訴訟法》規定了，征求意見稿也可以不寫，這在法理上也是可以的。

　　增加城市建設和人口發展相應條款

　　征求意見稿很重要的一點是提出了規劃先行，黃浩云認為這很重要，他說，我國大中型城市近年灰霾發生的比較頻繁，環保部門已采取很多措施，污染物減排量也在逐漸增加，然而空氣質量沒有根本好轉。例如天津，根據掌握的資料，10年間平均風速降低了1米/秒，這與城市下墊面有關。另外是熱導現象，城市道路和建筑物大量吸收熱量，形成了城市中心熱、周圍冷，中心熱氣流上升，周邊空氣就會向城市內部聚集，目前很多城市又將排放量大的企業安置在城市周邊，這樣污染物也會進入到城市里，加上風速的降低，相應也就削弱了對大氣污染的治理效果。因此，黃浩云建議從規劃上，對城市建設和人口發展增加相應條款，這樣更能發揮法律的效力。這一點尤其對于正在發展的城市意義更大，應從規劃等多個領域研究城市污染物擴散稀釋的速度，法律應當有所體現。

　　對民事賠償多做些規定

　　孫佑海提出法律責任部分關于民事賠償的沒有，提出罰款要上交國庫，只有積極對當事人的環境損害進行賠償，才更利于環境保護。對損失利益填補，法律對此應作進一步考慮。這里需要說明環境保護相關法律的立法宗旨，一直在爭論的是處理環境保護與經濟發展的關系，到底誰優先。判斷法律責任寫得好不好，只看到罰款多不多，有沒有與條款對應的懲罰規定，這種理念需要更新。應當從保護人體健康的角度出發制定法律、實施法律。因為這不僅是影響到GDP的問題，更影響到生產力因素中最活躍的人的健康。再有，民事賠償不一定都到法院解決，行政部門也可以主持，就像開車遇到刮蹭，交通部門就可以召集雙方商量賠償。環保部門也可以借鑒。建議征求意見稿應應對民事賠償多做些規定。

　　其他零零總總的建議

　　胡靜提出征求意見稿第十三條關于建設對環境有影響的項目應當依法進行環境影響評價的規定與新環保法第十九條的規定區別不大。不如考慮借用《大氣污染防治行動計劃》第十七條的規定，“對未通過能評、環評審查的項目，有關部門不得審批、核準、備案，不得提供土地、不得批準開工建設，不得發放生產許可證、安全生產許可證、排污許可證，金融機構不得提供任何形式的新增授信支持，有關單位不得供電、供水。”將環評審批作為前置條件。

　　胡靜特別贊賞試圖通過控制產品質量標準來控制大氣污染，征求意見稿第二十四條、第三十條、第三十二條、第三十七條、第四十三條、第四十七條和第四十八條都提到了質量標準，不過，他提出整體感覺有些散，建議不妨考慮對產品質量標準做一個集中規定。

　　另外，第十八條提到的重點排污單位借用了新環保法的概念，不過在法律上找不到認定范圍。全國人大常委會法工委副主任信春鷹主編的環保法釋義提到，重點排污單位包括國家監控的重點排污單位和地方監控的重點排污單位。作為單行法，此處不如就改為重點監控企業，正好環境保護部也有一系列相關文件。孫佑海則提出重點區域概念也存在類似的法律問題，需要直接明確或出臺解釋。

　　針對第四十五條，胡靜疑惑對高污染車輛怎么認定，是依據車型還是出名錄？低排放區又怎么劃定？第五十九條規定設置除塵等設施，這應屬于“三同時”覆蓋的要求，是否有必要列舉出來；第六十六條提到準入目錄，還提到產品目錄，有兩個黑名單，如果企業在建廠時符合國家一般要求，重點區域劃定后不符合要求了，是不是需要搬遷，是不是應當補償。