中國環(huán)境報記者童克難

　　國務院近日印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設方案》（以下簡稱《方案》），明確提出堅持全面設點、全國聯(lián)網、自動預警、依法追責，形成政府主導、部門協(xié)同、社會參與、公眾監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測新格局。到2020年，初步建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡。《方案》的印發(fā)，意味著長期以來備受關注的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設將大刀闊斧展開。為深入了解《方案》出臺的背景、亮點及下一步工作，記者采訪了相關專家。

　　背景 加快生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設勢在必行

　　“《方案》的印發(fā)，是國家對于生態(tài)文明建設和環(huán)境監(jiān)測工作一貫重視的新舉措。”正如中國工程院院士郝吉明所言，對于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡的建設，黨中央、國務院一直高度重視，相關法律也對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡的建設工作有著明確規(guī)定。

　　習近平總書記對生態(tài)文明建設和環(huán)境保護提出一系列新思想、新論斷、新要求，對抓緊建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制作出重要指示；國務院領導同志多次就建設大氣和水環(huán)境監(jiān)測網絡、保證監(jiān)測數據真實可靠等作出重要批示。

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。” 《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出：“利用衛(wèi)星遙感等技術手段，對自然資源和生態(tài)環(huán)境保護狀況開展全天候監(jiān)測，健全覆蓋所有資源環(huán)境要素的監(jiān)測網絡體系。”《環(huán)境保護法》要求：“國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度。國務院環(huán)境保護主管部門制定監(jiān)測規(guī)范，會同有關部門組織監(jiān)測網絡，統(tǒng)一規(guī)劃國家環(huán)境質量監(jiān)測站（點）的設置，建立監(jiān)測數據共享機制，加強對環(huán)境監(jiān)測的管理。”

　　事實上，黨中央、國務院對于加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設工作的部署，正是基于當前的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡難以滿足生態(tài)文明建設的現狀。

　　經過40年的發(fā)展建設，環(huán)境監(jiān)測工作實現了從手工到自動、從粗放到精準、從分散封閉到集成聯(lián)動、從現狀監(jiān)測到預測預警的全面而深刻的轉變，為生態(tài)文明建設和環(huán)境保護工作提供了強有力的支撐。

　　“特別是在制定和實施‘大氣十條’、京津冀一體化等重大舉措以及奧運、世博、APEC等重大活動空氣質量保障等方面，環(huán)境監(jiān)測都提供了核心支撐。” 中科院大氣物理所研究員王自發(fā)表示。

　　同時王自發(fā)也坦言，面對當前生態(tài)文明建設的新形勢和新要求，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事業(yè)發(fā)展還存在網絡范圍和要素覆蓋不全，部門間環(huán)境監(jiān)測網絡規(guī)劃布局不統(tǒng)一，技術規(guī)范、評價方法不統(tǒng)一，數據缺乏可比性，信息化水平和共享程度不高，監(jiān)測與監(jiān)管結合不緊密，監(jiān)測數據質量有待提高等突出問題，難以滿足生態(tài)文明建設需要，影響了監(jiān)測的科學性、權威性和政府的公信力。

　　根據黨中央、國務院的決策部署，環(huán)境保護部會同有關單位制定《方案》的動因，就是要加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預警，服務于生態(tài)文明建設，建設美麗中國。所提出的“全面設點、全國聯(lián)網、自動預警、依法追責”的指導思想，要求從擴大覆蓋范圍、統(tǒng)一信息發(fā)布、明晰政府和企業(yè)監(jiān)測事權、加強監(jiān)測與執(zhí)法聯(lián)動、強化問責機制等多方面著力，形成政府主導、部門協(xié)同、社會參與、公眾監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測新格局。

　　“新的監(jiān)測體系，將及時提供統(tǒng)一、完整、實時、科學的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息，以確保環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境保護能夠有的放矢、精準發(fā)力。”國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所所長高世楫這樣評價《方案》。

　　任務 突出政府主導，全面設點，統(tǒng)一發(fā)布

　　面對當前生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的現狀，必須以改革創(chuàng)新的精神思考問題、解決問題。扎實推動環(huán)境監(jiān)測領域相關改革，破除長期以來制約監(jiān)測事業(yè)發(fā)展的一些體制機制性障礙，進一步提升環(huán)境監(jiān)測服務環(huán)境管理和社會公眾的能力。

　　針對目前我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測存在部門間環(huán)境監(jiān)測網絡規(guī)劃布局不統(tǒng)一，技術規(guī)范、評價方法不統(tǒng)一，數據缺乏可比性等問題，《方案》明確提出要按照《環(huán)境保護法》要求，環(huán)境保護部門會同有關部門統(tǒng)一規(guī)劃、整合優(yōu)化環(huán)境質量監(jiān)測點位，建設涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射等要素，布局合理、功能完善的全國環(huán)境質量監(jiān)測網絡。同時，要統(tǒng)一相關環(huán)境要素的布點、監(jiān)測和評價技術標準規(guī)范，并根據工作需要及時進行修訂完善。增強各部門生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數據的可比性，確保排污單位、各類監(jiān)測機構的監(jiān)測活動執(zhí)行統(tǒng)一的技術標準規(guī)范。

　　“建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡，有利于促進將山水林田湖作為一個統(tǒng)一的生命共同體，及時掌握影響這一生命共同體健康發(fā)展的各種信息，對環(huán)境污染和生態(tài)建設的形勢進行研判，促進環(huán)境保護和生態(tài)文明建設。” 高世楫表示。

　　上海市環(huán)保局總工程師羅海林認為，建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡，包括重點污染源的監(jiān)測，是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力與生態(tài)文明建設要求相適應的基本要求。基于此網絡，可全面說清生態(tài)環(huán)境質量及變化趨勢、污染排放狀況、潛在的生態(tài)環(huán)境風險，為加快推進生態(tài)文明、建設美麗中國提供有力保障。

　　“不同部門的監(jiān)測、評價、發(fā)布規(guī)范不統(tǒng)一，容易在管理和公眾取信方面導致誤導、誤解。”羅海林表示。

　　不同領域、不同地方監(jiān)測網絡的建設規(guī)劃、標準規(guī)范和信息發(fā)布不統(tǒng)一、信息化水平低，導致生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數據質量不高。尤為重要的是，國務院有關部門之間、地方之間以及中央與地方之間監(jiān)測數據集成聯(lián)網與共享不足、環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布渠道不統(tǒng)一等問題，影響政府權威性和公信力，也不利于進行全國性生態(tài)環(huán)境質量分析、預警。

　　為此，《方案》提出要加快生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息傳輸網絡與大數據平臺建設，將國務院相關部門和各地的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數據進行聯(lián)網共享，大力加強數據資源的開發(fā)與應用。在信息發(fā)布方面，依法建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布制度，實現生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數據統(tǒng)一發(fā)布。

　　高世楫認為，加快生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息傳輸網絡與大數據平臺建設，可以推動全社會關注和利用監(jiān)測信息，有利于污染治理和生態(tài)保護。

　　羅海林也同樣認為，全國聯(lián)網和建立大數據平臺有利于深度挖掘監(jiān)測信息，更好地為環(huán)境管理和公眾服務，并且有利于提升監(jiān)測數據質量，開展跨區(qū)域預測預報和污染預警、建立統(tǒng)一的發(fā)布工作機制。

　　此外，針對當前監(jiān)測與監(jiān)管結合不緊密、對追究各級政府和企業(yè)相關生態(tài)環(huán)境保護責任支撐不足的問題，《方案》還提出要充分利用生態(tài)環(huán)境監(jiān)測結果考核問責地方政府環(huán)保責任落實情況，依托重點排污單位污染源監(jiān)測建立監(jiān)測與執(zhí)法相結合的快速響應體系，實現監(jiān)測與監(jiān)管有效聯(lián)動。同時，《方案》提出要加強自動預警，科學引導環(huán)境管理與風險防范。

　　保障 加強監(jiān)管，明晰事權，保證數據真實可靠

　　生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境保護的耳目與基石。基礎不牢，地動山搖。沒有科學準確的監(jiān)測數據作支撐，生態(tài)環(huán)保工作就成了無源之水，無本之木。保障監(jiān)測數據真實可靠，是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作的重中之重。

　　從有效問責的角度看，準確的環(huán)境監(jiān)測信息、及時的環(huán)境質量預警，可以成為上級政府對環(huán)境監(jiān)管和生態(tài)保護工作進行考核的依據，對造成污染的企業(yè)和單位進行責任追究。

　　“在實際工作中，各級政府、企業(yè)、社會的環(huán)境監(jiān)測事權劃分不夠清晰，存在責任落實不到位、監(jiān)測數據受行政干預的現象。”王自發(fā)說。

　　這些對科學評價環(huán)境質量、環(huán)境保護目標考核等造成了一定的影響。而環(huán)境監(jiān)測信息對社會公開程度不夠，也不利于全社會充分利用生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和預警信息參與生態(tài)環(huán)境治理工作，對環(huán)境監(jiān)管部門和政府實施有效的監(jiān)督問責。

　　為了從根本上避免監(jiān)測數據受到考核評比等行政干擾，《方案》提出各級環(huán)境保護部門主要承擔生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測、重點污染源監(jiān)督監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測、環(huán)境應急監(jiān)測與預報預警等職能。環(huán)境保護部適度上收生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測事權，以準確掌握、客觀評價全國生態(tài)環(huán)境質量總體狀況。地方各級環(huán)境保護部門相應上收生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測事權。此外，《方案》還要求各級環(huán)境保護部門確定的重點排污單位必須落實污染物排放自行監(jiān)測及信息公開的法定責任，要加強污染源監(jiān)督性監(jiān)測和監(jiān)管，并大力推動環(huán)境監(jiān)測社會化服務。

　　羅海林認為在考核與問責環(huán)境質量方面，《方案》要求統(tǒng)一環(huán)境質量監(jiān)管網絡和監(jiān)測規(guī)范，可以整合各部門監(jiān)測數據來源，協(xié)調不同部門條線的考核要求，在為地方政府減負的同時，也有利于地方集中力量更有針對性地開展污染治理，改善環(huán)境質量。

　　針對部分生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構不能嚴格履職、監(jiān)測質量不高以及責任追究不到位等突出問題，《方案》在加強對各類生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構的監(jiān)管方面提出了明確措施。《方案》要求，各級相關部門所屬生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構、環(huán)境監(jiān)測設備運營維護機構、社會環(huán)境監(jiān)測機構及其負責人要嚴格按照法律法規(guī)要求和技術規(guī)范開展監(jiān)測，對監(jiān)測數據的真實性和準確性負責。環(huán)境保護部依法建立健全對不同類型生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構及環(huán)境監(jiān)測設備運營維護機構的監(jiān)管制度，制定環(huán)境監(jiān)測數據弄虛作假行為處理辦法等規(guī)定。各級環(huán)境保護部門要加大監(jiān)測質量核查巡查力度，加強對各類生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構業(yè)務活動的監(jiān)管，嚴肅查處故意違反環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范，篡改、偽造監(jiān)測數據的行為。黨政領導干部指使篡改、偽造監(jiān)測數據的，按照《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等有關規(guī)定處理。

　　為保障生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作，加強能力建設，《方案》還明確提出要提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測綜合能力，包括：研究制定環(huán)境監(jiān)測機構編制標準，加強環(huán)境監(jiān)測隊伍建設，不斷提高監(jiān)測人員綜合素質和能力水平。完善與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡發(fā)展需求相適應的財政保障機制，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測所需經費納入財政預算重點保障。完善環(huán)境保護監(jiān)測崗位津貼政策。

　　落實 做好任務分解，完善法律法規(guī)

　　按照《方案》要求，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設的主要目標是：到2020年，全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡要基本實現環(huán)境質量、重點污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋，各級各類監(jiān)測數據系統(tǒng)互聯(lián)共享，監(jiān)測預報預警、信息化能力和保障水平明顯提升，監(jiān)測與監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動，初步建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡，使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力與生態(tài)文明建設要求相適應。

　　在郝吉明看來，“初步建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡”的目標任務還很艱巨。

　　“《方案》提出了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作的指導思想、原則、目標和任務，是綱領性的文件，下一步還要相關部門和各級政府拿出更加具體和細化的實施方案。”郝吉明表示。

　　高世楫也表示，《方案》是一個建立覆蓋全國主要環(huán)境要素的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡的實施方案，對各級政府、相關部門和企業(yè)的任務有了大致的分工，需要進一步細化落實。

　　建成統(tǒng)一、完善、權威、高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡，首先要求各級政府和相關職能部門做好《方案》內容任務的分解工作。

　　羅海林認為，環(huán)境保護部應盡快出臺《方案》的實施細則，進一步明確國家各部委在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡中的職責和任務，以及國家和地方的監(jiān)測事權劃分具體落實方式及時間節(jié)點。

　　在明晰監(jiān)測事權方面，除了要明確劃分各級政府環(huán)境監(jiān)測事權，還要明確劃分政府和企業(yè)環(huán)境監(jiān)測事權。明確政府所屬監(jiān)測機構主要承擔環(huán)境質量監(jiān)測、重點污染源監(jiān)督監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測、環(huán)境應急與預報預警等職能，其他服務性監(jiān)測可向市場開放，由社會監(jiān)測機構承擔。

　　“在明晰國家與省級監(jiān)測事權劃分的基礎上，應進一步加強對省級以下監(jiān)測事權劃分的指導，但應避免全國統(tǒng)一模式。”羅海林特別強調。

　　而對于監(jiān)測數據可靠性和權威性的保障，郝吉明認為應該建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范和評價方法。對現有的大氣、水、土壤、生態(tài)、近岸海域等監(jiān)測技術規(guī)范進行現狀梳理、需求分析，列出需要修訂完善的清單，抓緊開展修制訂工作，力爭統(tǒng)一各有關部門的環(huán)境監(jiān)測標準規(guī)范，努力推進各類環(huán)境監(jiān)測機構的監(jiān)測活動執(zhí)行統(tǒng)一的技術標準規(guī)范。

　　此外，郝吉明還建議盡快出臺環(huán)境監(jiān)測條例、國家環(huán)境質量監(jiān)測網絡管理辦法、國家環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布管理規(guī)定等法規(guī)、制度，使各項改革的舉措固化為法律和制度，使改革工作有法可依，有章可循，扎實推進。開展環(huán)境監(jiān)測標準化建設，規(guī)范監(jiān)測機構的單位屬性、職能定位、編制管理和經費保障。